Ένα hotspot στην πόλη: Το καμπ του Ελαιώνα ανάμεσα στη μεταναστευτική και την αστική διακυβέρνηση

Από το καλοκαίρι του 2015 ως το φθινόπωρο του 2022, το καμπ του Ελαιώνα [1] ήταν μία από τις κύριες εγκαταστάσεις υποδοχής της Αθήνας και πέρασε από όλες τις μεγάλες εξελίξεις της διακυβέρνησης (governance) του «προσφυγικού ζητήματος» στην Ελλάδα. Καθώς οι εξελίξεις αυτές αφορούσαν μεταλλαγές στον ρόλο των κεντρικών και τοπικών θεσμών, των διεθνών οργανισμών και της κοινωνίας των πολιτών, υποστηρίζεται ότι μια ανάλυση της πορείας του καμπ του Ελαιώνα, που ολοκληρώθηκε το 2022 με μια περίπλοκη εκκένωση και κατέληξε στην «ανάπλαση» του χώρου, δείχνει μια σύγκλιση αστικής και μεταναστευτικής διακυβέρνησης (convergence of urban and migration governance) η οποία φαίνεται ότι χαρακτηρίζει την ελληνική «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση» της μετανάστευσης (Multilevel Governance of migration).

Χάρτης 1: Δομές σε λειτουργία το 2022

Φάση 0. Το μεγάλο καλοκαίρι και η δημιουργία του καμπ του Ελαιώνα

Η λεγόμενη «προσφυγική κρίση» ξεκίνησε με την άφιξη περισσότερων από 800.000 μεταναστών στην ελληνική επικράτεια ως το καλοκαίρι του 2015 (UNHCR, 2024), ενώ σύντομα ακολούθησε το κλείσιμο και η στρατιωτικοποίηση των συνόρων της βαλκανικής οδού μέχρι τον Μάρτιο του 2016 (Anastasiadou et al., 2017). Καθώς εκατοντάδες χιλιάδες ανθρώπων σε κίνηση διέρχονταν από τα νησιά του Αιγαίου και τις μεγάλες πόλεις, και δεκάδες χιλιάδες βρίσκονταν παγιδευμένοι στα κλειστά σύνορα, το ελληνικό κοινοβούλιο αντιμετώπιζε την αποτυχημένη διαπραγμάτευση για το εθνικό χρέος, την παραίτηση της πρώτης κυβέρνησης Τσίπρα και τη διαχείριση των νέων εκλογών. Ελλείψει μιας συνεκτικής πολιτικής υποδοχής, το «μεγάλο καλοκαίρι της μετανάστευσης» (long summer of migration) χαρακτηρίστηκε από την πρωτοβουλία διακυβερνητικών οργανισμών (ΔΚΟ), τοπικών και διεθνών ΜΚΟ, δημοτικών φορέων, κινημάτων αλληλεγγύης και προπαντός των ίδιων των μεταναστών. Στην Αθήνα, παράλληλα με δεκάδες ανεπίσημων καταυλισμών διάσπαρτων στα πάρκα και τις πλατείες της πόλης, στέγη δόθηκε και μέσω ενός συνόλου δομών έκτακτης ανάγκης τοποθετημένων σε μεγάλες εγκαταστάσεις που μπορούσαν να φιλοξενήσουν μεγάλο αριθμό ατόμων, όπως ήταν το εγκαταλελειμμένο αεροδρόμιο του Ελληνικού, τρεις μεγάλες αποθήκες του λιμανιού του Πειραιά και αρκετές ολυμπιακές αθλητικές εγκαταστάσεις. Τυπικά διοικούμενες από θεσμικούς φορείς αλλά λειτουργώντας χάρη στις προσπάθειες των προσωρινών τους κατοίκων, των ΜΚΟ και των αλληλέγγυων, οι δομές αυτές δεν είχαν ενιαία διοίκηση και οι τίτλοι τους διέφεραν από δομή σε δομή: υποδοχή «πρώτης γραμμής», «δεύτερης γραμμής» ή «προσωρινή» (ECRE, 2016).

Το καμπ του Ελαιώνα αποτελούσε εξαίρεση: άνοιξε στις 16 Αυγούστου του 2015 με πρωτοβουλία της πρώτης κυβέρνησης Τσίπρα και με τη στήριξη της Ύπατης Αρμοστείας του ΟΗΕ και υπήρξε η πρώτη «επίσημη» δομή υποδοχής που λειτουργούσε υπό την επίβλεψη της Υπηρεσίας Πρώτης Υποδοχής [2]. Τη διαχείρισή του είχε η Γενική Γραμματεία Μεταναστευτικής Πολιτικής [3] και το Υπουργείο Εσωτερικών και Διοικητικής Ανασυγκρότησης, ενώ διοικητής του ήταν ο Μαχμούντ Αμπντελρασούλ. Ο Αμπντελρασούλ ήταν απόφοιτος Ιατρικής, 29 ετών, είχε καταγωγή από το Σουδάν και είχε γίνει Έλληνας πολίτης τον Φεβρουάριο του ίδιου έτους. Σημαντικό ρόλο είχε και ο δήμος Αθηναίων, υπό την ηγεσία του κεντροαριστερού δημάρχου Γιώργου Καμίνη, μέσω της δημοτικής εταιρείας ΕΑΤΑ, που παρείχε τόσο τεχνικό προσωπικό όσο και κοινωνικούς λειτουργούς. Άλλοι οργανισμοί που δραστηριοποιούνταν στο καμπ ήταν το Κέντρο Ελέγχου Λοιμώξεων και Πρόληψης Νοσημάτων (ΚΕΕΛΠΝΟ), η Υπηρεσία Ασύλου, ο στρατός, ο ΔΟΜ, η Ύπατη Αρμοστεία του ΟΗΕ, οι Γιατροί Χωρίς Σύνορα και τουλάχιστον 4 τοπικές ΜΚΟ.

Εγκατεστημένο σε έναν εγκαταλελειμμένο δημοτικό χώρο, το καμπ αποτελούσε τη μοναδική δομή υποδοχής κοντά στο κέντρο της πόλης, με το οποίο συνδεόταν μέσω αρκετών λεωφορείων και ενός σταθμού μετρό, ενώ αποσκοπούσε στην προσωρινή υποδοχή «ευάλωτων» υποκειμένων. Παρά ταύτα, η τοποθεσία του ακολουθούσε μια παράδοση περιορισμού και σύγκλισης «ανεπιθύμητων» πληθυσμών σε μειονεκτούσες περιοχές (Cheshire & Zappia, 2015) καθώς ο Ελαιώνας, παλαιότερα δυναμική βιομηχανική περιοχή, είχε από καιρό χαρακτηριστεί ως «αστικό κενό» (urban void) [4]. Τον Οκτώβριο το καμπ είχε 90 κοντέινερ στέγασης συνολικής χωρητικότητας 750 ατόμων (European Commission, 2015) [5], ενώ ως τον Δεκέμβριο είχε φιλοξενήσει 9.725 άτομα (Cupulo, 2015). Τον Μάρτιο του 2016 φιλοξενούσε επισήμως 712 μετανάστες, κυρίως Αφγανούς και Ιρανούς, ενώ ολοκληρωνόταν μια επέκταση 600 ακόμα θέσεων (IOM, 2016: 16).

Φάση 1. Δήλωση ΕΕ-Τουρκίας και νέα διακυβέρνηση

Η Δήλωση ΕΕ-Τουρκίας, που εγκρίθηκε τον Μάρτιο του 2016 και εφαρμόστηκε από τη δεύτερη κυβέρνηση Τσίπρα με τον Νόμο 4375/2016, σήμανε αλλαγή πορείας στη μεταναστευτική διακυβέρνηση. Ενώ τηρούνταν γενικά ανεκτική στάση προς την κατάληψη κτιρίων και άλλες πρακτικές «αυτο-εγκατάστασης», ο νόμος μετέτρεψε την Υπηρεσία Πρώτης Υποδοχής στην Υπηρεσία Υποδοχής και Ταυτοποίησης (ΥΠΥΤ) – Reception and Identification Service (RIS), με στόχο την ενοποίηση και τη συγκέντρωση των διοικητικών πρακτικών. Ο νόμος αυτός εισήγαγε τους «γεωγραφικούς περιορισμούς» και τον «επαναπατρισμό» σε «ασφαλείς» τρίτες χώρες και επιπλέον θεμελίωσε το σύστημα των καμπ που υπάρχει ως σήμερα. Όρισε έναν νέο τύπο στρατοπέδων προσφύγων που λειτουργούσαν ως hotspot στα νησιά του Αιγαίου, τα ΚΥΤ (Κέντρα Υποδοχής και Ταυτοποίησης) – Reception and Identification Centers (RIC), εγκαθιστώντας επίσης το σύστημα των ηπειρωτικών «δομών υποδοχής», όπου θα πραγματοποιούνταν αργότερα αυτό που ονομάζω εξωαστικό περιορισμό (extra-urban confinement) των μεταναστών. Οι δομές αυτές χαρακτηρίζονταν είτε ως «Δομές Προσωρινής Υποδοχής Αιτούντων Διεθνή Προστασία», όπως το καμπ του Ελαιώνα (HBA, 2017), είτε ως «Δομές Προσωρινής Φιλοξενίας» εάν προορίζονταν για τη στέγαση ατόμων που υπόκειντο σε διαδικασίες επιστροφής ή σε καθεστώς αναβολής απομάκρυνσης. Με το άνοιγμα των νέων δομών τύπου καμπ, μεταφέρονταν εκεί οι κάτοικοι των εγκαταστάσεων υποδοχής της «Φάσης 0». Το 2017 λειτουργούσαν 5 καμπ hotspot, χωρητικότητας άνω των 8.000 θέσεων, και πάνω από 30 ηπειρωτικά καμπ (8 κοντά στην Αθήνα), χωρητικότητας άνω των 30.000 θέσεων, ενώ οι αφίξεις μειώθηκαν εκείνη τη χρονιά σε 36.310 (UNHCR, 2024). Εκτός από τη ριζοσπαστική μειοψηφία του κινήματος αλληλεγγύης, οι φορείς που προωθούσαν, το διάστημα της «κρίσης», τις πρωτοβουλίες υποδοχής μπήκαν σε μια διαδικασία εκχώρησης «από πάνω προς τα κάτω» (top-down, downward devolution) (Guiraudon & Lahav, 2000), σημειώνοντας την απαρχή μιας «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης» της μετανάστευσης στο ελληνικό πλαίσιο [6]. Το νέο «σύστημα υποδοχής» είχε ως επίκεντρο τη «διεθνή προστασία» και την «ευαλωτότητα» (Spathopoulou et al., 2020, Glyniadaki, 2021), που αντανακλούνταν στα αλληλοσυμπληρούμενα καμπ, κατά κύριο λόγο μακριά από τα αστικά κέντρα και σε αραιή σύνδεση με αυτά, και προγράμματα αστικής στέγασης, προοριζόμενα για «ευάλωτα» υποκείμενα. Kομβικό ρόλο απέκτησαν ο ΔΟΜ, η Ύπατη Αρμοστεία και οι δήμοι, ο πρώτος ως Υποστήριξη Διαχείρισης Δομής (SMS) στα περισσότερα καμπ και οι άλλοι δύο φορείς ως υλοποιητές «ανθρωπιστικών» σχεδίων και προγραμμάτων φιλοξενίας (Stratigaki, 2022), τα περισσότερα των οποίων συγχωνεύτηκαν στο πρόγραμμα ESTIA από την Ύπατη Αρμοστεία το 2017, ενώ η πράξη της παροχής στέγασης και κάθε άλλης «ανθρωπιστικής» βοήθειας γινόταν από τις πανταχού παρούσες τοπικές και διεθνείς ΜΚΟ.

Μετά τη «Δήλωση» (Statement), το καμπ του Ελαιώνα μονιμοποιήθηκε και έφτασε τη χωρητικότητα των 2.500 θέσεων, με 205 κοντέινερ στέγασης που φιλοξενούσαν 2.183 «ευάλωτους» κατοίκους, κυρίως γυναίκες και παιδιά αφγανικής και συριακής υπηκοότητας (UNHCR, 2016). Το 2018, η χωρητικότητα αυξήθηκε στα 297 κοντέινερ (UNHCR, 2018), ενώ διορίστηκε νέος διοικητής ο Δημήτρης Γεωργιάδης. Με ερευνητική καριέρα στη μελέτη της εκπαίδευσης, των κοινωνικών ανισοτήτων και του ρατσισμού (Georgiadis, 2023), ο Γεωργιάδης είχε εργαστεί ως Σύμβουλος Επαγγελματικού Προσανατολισμού σε Σχολείο Δεύτερης Ευκαιρίας και σε Κέντρο Ψυχικής Υγείας. Καθώς το καμπ λειτουργούσε χάρη σε ένα μεγάλο σύνολο ανθρωπιστικών φορέων, μαζί και νέων διεθνών ΜΚΟ, έπαιρνε παράλληλα δημοσιότητα, δεχόμενο τις επισκέψεις πολυάριθμων δημόσιων προσωπικοτήτων, όπως του τέως προέδρου της Γαλλίας Ολάντ, και φιλοξενώντας διαπολιτισμικές εκδηλώσεις (Υπουργείο Παιδείας, 2018).

Φάση 2. Παγίωση του συστήματος των καμπ

Η νίκη της Νέας Δημοκρατίας στις εθνικές και δημοτικές εκλογές του 2019, με τον διορισμό του Κυριάκου Μητσοτάκη ως πρωθυπουργού και του ανιψιού του, Κώστα Μπακογιάννη, ως δημάρχου Αθηναίων, σήμανε την αρχή μιας δεύτερης φάσης. Στα εξωτερικά σύνορα, από το 2020 και έπειτα καταγράφηκε μια συστηματική καταφυγή στις επαναπροωθήσεις, που αύξησε τον κίνδυνο του περάσματος των συνόρων. Στο «σύστημα υποδοχής», η κυβέρνηση πέρασε νομοθεσία [7] με την οποία ίδρυσε το Υπουργείο Μετανάστευσης και Ασύλου (ΥΜΑ) – Ministry of Migration and Asylum (MoMA), άλλαξε ξανά τους τίτλους των διαφόρων δομών και, σημαντικότερα, έθεσε τις δομές υπό την εποπτεία διοικητών καμπ που διορίζονταν από το υπουργείο, συγκεντρώνοντας πολλές αρμοδιότητες που προηγουμένως αναλάμβαναν ο ΔΟΜ και η Ύπατη Αρμοστεία. Η νέα οργάνωση των δομών ήταν η εξής:

• 5 ΚΕΔ (Κλειστές Ελεγχόμενες Δομές) – CCAC (Closed Controlled Access Centres) που λειτουργούσαν ως νησιωτικά καμπ hotspot
• 3 ΚΥΤ (Κέντρα Υποδοχής και Ταυτοποίησης) – RIC (Reception and Identification Centers) σε συγκεκριμένες στρατηγικές τοποθεσίες
• 24 ΕΔΠΦΑΑ (Ελεγχόμενες Δομές Προσωρινής Φιλοξενίας αιτούντων άσυλο) – CAFTAAS (Controlled Access Facility for Temporary Accommodation of Asylum Seekers), ηπειρωτικά καμπ [8]

Εικόνα 1: Οργανόγραμμα Υπουργείου Μετανάστευσης & Ασύλου

Πηγή: ΥΜΑ, 2023

Σε αυτά προστίθενται 7 ΠΡΟΚΕΚΑ (Προαναχωρητικά Κέντρα Κράτησης) – PRDC (Pre-Removal Detention Centers), παρ’ ότι οι δομές αυτές δεν εντάσσονταν ποτέ στο «σύστημα υποδοχής» (AIDA, 2024: 226). Η κυβέρνηση εισήγαγε επιπλέον το «μητρώο ΜΚΟ» (Amnesty International, 2020), περιορίζοντας τον αριθμό και την αυτονομία των ΜΚΟ μέσα στα καμπ, ενώ μείωσε περαιτέρω την πρόσβαση του προσωπικού και των κατοίκων στα καμπ, αντιδρώντας, όπως υποστήριξε, στην πανδημία της Covid-19. Όσο οι περιορισμοί αυτοί παγιώνονταν, φράχτες και πύλες υψώνονταν γύρω από τις δομές. Παράλληλα, το 2020 η κυβέρνηση πήρε τον έλεγχο του προγράμματος ESTIA, για να εξαγγείλει τον τερματισμό του τον Φεβρουάριο του 2022, σηματοδοτώντας μια θεμελιακή αλλαγή από μια πολιτική υποδοχής βασισμένη στη συμπληρωματικότητα των προγραμμάτων στέγασης για ευάλωτα υποκείμενα και των καμπ προσφύγων σε ένα σύστημα αποτελούμενο αποκλειστικά από καμπ.

Στην Αθήνα, τα σχέδια τόσο των εθνικών όσο και των δημοτικών θεσμών και υπηρεσιών στόχευαν ρητά στη μείωση της παρουσίας των μεταναστών. Ως πρώτο βήμα, το 2019 η αστυνομία εκκένωσε δεκάδες καταλήψεις, μεταφέροντας τους περισσότερους κατοίκους σε καμπ. Ως δεύτερο βήμα, η κυβέρνηση σχεδίασε την κατασκευή μεγαλύτερων νησιωτικών «δομών υποδοχής», με ανεπιθύμητο αποτέλεσμα καθώς οι νησιώτες εξεγέρθηκαν, οδηγώντας το ΥΜΑ στη λεγόμενη «στρατηγική αποσυμφόρησης των νησιών». Δυστυχώς, η «αποσυμφόρηση» πραγματοποιήθηκε κυρίως άτυπα, με μειωμένη αστυνομική επιτήρηση των «γεωγραφικών περιορισμών», και πολλοί από όσους έφτασαν στην Αθήνα κατέφυγαν σε αυτοσχέδιους καταυλισμούς. Γρήγορα, οι αρχές μεταστέγασαν στο καμπ του Ελαιώνα εκατοντάδες μετανάστες, που σύντομα ακολουθήθηκαν αυτόνομα από πολλούς άλλους οι οποίοι θα ζούσαν σε αυτοκατασκευασμένες καλύβες και σκηνές ή θα υπενοικίαζαν θέσεις στα κοντέινερ στέγασης, ελπίζοντας να επανεγγραφούν στο «σύστημα υποδοχής». Περισσότερο από ποτέ, μεταξύ 2020 και 2021 το καμπ λειτουργούσε ως, ανεπίσημο και υπό διαπραγμάτευση, αστικό hotspot (urban hotspot), που έκανε επιλογή των μεταναστών ενώ περιόριζε και κατεύθυνε την παρουσία τους στην πόλη. Το ποσοστό πληρότητας ανέβηκε από 87,4% τον Μάιο σε 102% τον Ιούνιο (IOM, 2020b), σταθεροποιούμενο πάνω από το 130% τον Αύγουστο του 2020 (IOM, 2020c). Ακόμη και τον Δεκέμβριο του 2021, πολλοί ζούσαν σε σκηνές και το ποσοστό πληρότητας ήταν 109% με 2.023 κατοίκους και μόνο 763 εγγεγραμμένους στο μητρώο (IOM, 2021). Ενώ γυναίκες και παιδιά υπερείχαν ακόμη αριθμητικά, οι περισσότεροι κάτοικοι προέρχονταν πλέον από τη ΛΔ Κονγκό και το Αφγανιστάν. Τέλος, το 2022 η «αποσυμφόρηση» των νησιών είχε τελειώσει και η κυβέρνηση επέστρεψε στον αρχικό της στόχο: στο τέλος του έτους οι τελευταίοι δικαιούχοι του προγράμματος ESTIA, περίπου 12.500 «ευάλωτοι» κάτοικοι, μεταφέρθηκαν σε καμπ ή εκδιώχθηκαν από τις κατοικίες (RSA, 2022) και το καμπ του Ελαιώνα αντιμετώπιζε την εκκένωση.